监察部、预防腐败局将并入监察委 监察范围实现对公职人员全覆盖

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发布时间:2018-03-13 20:36

  国家监察委员会将依据新通过的宪法修正案正式成立,其中监察部、国家预防腐败局将正式并入,不再保留。在监察范围上,全面覆盖所有行使公权力的公职人员。

《财经》记者 张瑶 王丽娜 实习生 龚米琪 /文 李恩树/编辑

国家最高监察机关将正式出世,监察部、预防腐败局将成为历史。3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据改革方案,现有监察部、国家预防腐败局不再保留,并入国家监察委员会。

3月11日,全国人大一次会议第三次全体会议表决通过的宪法修正案中,“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”写入宪法。此外,“国家机构”一章专门增加监察委员会这一节。

“强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力。”3月13日早上,全国人大常委会副委员长李建国对监察法草案作说明表示,要明确监察工作的原则和方针,“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。

对于这一全新的国家监察机关,宪法修正案对其组成、职能、任期等作出规定。地方各级监察委员会是国家监察机关,直接由上级监察委员会领导下级监察委员会。委员会由主任、副主任、委员若干人组成,每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。

3月5日上午,两会“部长通道”上,监察部部长杨晓渡回应记者提问时表示,国家监察委将来职权的行使范围有所扩大,但是职权的类型基本上和过去党的纪律检查工作和国家的行政监察工作的职权方式大致是相同的,并没有太多扩权行为。

  监察改革已陆续推进

与即将被并入的监察部不同,国家监察委员会作为行使国家监察职能的专职机关,在权力来源、范围、职责和位阶上都属特别设立,直接写入宪法,旨在实现对“行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。

2016年11月7日,中央纪委监察部网站发布消息称:中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,北京市、山西省、浙江省设由人民代表大会产生的监察委员会。试点方案中明确,监察制度改革是“是事关全局的重大政治体制改革”。

自此,监察制度改革在各地铺开试点,最终写入宪法。

北京、山西、浙江三地最早开始监察委试点改革,各地也已有采取留置措施的监察委办案判例。(详情参见2017年第27期《财经》杂志《监察体制改革试点轮廓》)。

2017年11月7日,监察法草案在中国人大网全文公开,征求社会公众意见。随后,今年两会期间草案被提请人大审议。在具体职权上,监察法草案规定,监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以行使12项调查措施,包括谈话、讯问、询问、留置等。

“留置权”这一表述从未出现在《行政监察法》、《刑事诉讼法》以及此前监察体制中,其实施将取代此前纪委办案常用的“双规”。当被调查人涉嫌职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有可能逃跑、串供或者毁灭证据等情形的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

北京试点和浙江试点的知情人士均告诉《财经》记者,两地留置使用的场所主要还是纪委的办案基地。

北京首次采取“留置措施”后移送审查起诉的案件,已经由北京市通州区法院宣判。中国裁判文书网于2017年6月30日发布的《李某挪用公款一审刑事判决书》显示,曾在通州区某镇财政所任出纳的李某因涉嫌挪用公款罪,于2017年4月7日经北京市通州区监察委员会决定被留置,之后,李某因挪用公款罪被判处有期徒刑3年,缓刑5年。

监察委员会的监察范围超过传统监察机关。李建国介绍,监察法草案规定,检察机关对6类公职人员和有关人员监察:

一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《公务员法》管理的人员;

二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;

三是国有企业管理人员;

四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;

五是基层群众性自治组织中从事管理的人员;

六是其他依法履行公职的人员。

  纪委、监察委增加10%人员

监察委员会的职能,整合自此前分散的几大反腐力量,如撤销行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局,相关职能整合至监察委,纪委和监察委合署办公。检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防三部门人员,整体转隶至监察委工作。

杨晓渡称,最高检察院的反贪总局以及全国检察院的反贪系统加入国家监察委以后,中央纪委、监察委机关和地方的纪委、监察委机关总共增加了10%的人员。

国家监察委员会组建完成后,监察部、国家预防腐败局和检察院反贪局,均将走入历史。

公开资料显示,1995年,中国首次在国家层面设立最高检察院反贪局。2014年底,最高检察院副检察长邱学强在接受新华社采访时坦言,反贪局在制度方面存在诸多问题,已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。同年年底,最高检对反贪局进行改革,成立了新的反贪总局。

监察制度试点改革消息一出,试点地区涉及的检察院反贪部门的人事被冻结。

一位参与转隶的北京前检察官对《财经》记者说,因是整体转隶,不需征求个人意见,由纪委对人事摸底后审核把关,但非党员和受过纪律处分的人员不能转隶。

2017年10月23日,中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,监察委在全国试点铺开。今年2月25日,随着广西崇左市大新县监察委员会挂牌成立,全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成。

新成立的监察委,在纪委原内设机构的基础上进行调整,增设了几个纪检监察室。上述前检察官和转隶过去的同事们打散后,重新分配至不同的室。“虽然会考虑被转隶人此前的工作经历,但并不是说以前从事侦查的就一定还负责职务犯罪的调查。”

待遇问题也是被转隶人员关心的话题,尤其是司法改革后员额检察官的工资普遍高于一般公务员工资50%。“转到监察委后,目前仍按照员额的标准发放工资。”一位转隶人员告诉《财经》记者。

从操作上看,在整体转隶原则下,试点地区的转隶人员入口有细微差别。浙江省试点改革地区的一位知情人士说,原则上三部门都转,但受过政纪处分或违法乱纪的不得转隶、临近退休人员原则上可不转隶。有些地区政治关严格,还要考虑其近亲属是否受过处分。“转隶之后,检察院的队伍被打乱根据需要重新分配。”

当前,全国不少检察官在等待各地方案的出台。据《财经》记者了解,全国一些地方已在筹备监察委,对转隶人员的限制,分别与北京市、山西省和浙江省的要求类似。但有些地区,因检察院三部门符合条件的人员不足,或考虑在检察院其他部门选择转隶人员。

  “一府一委两院”互相配合,互相制约

宪法修正案规定,作为独立行使国家监察权的国家机构,监察委员会与国家行政机关、审判机关、检察机关一样,由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

中国政法大学副校长马怀德此前多次呼吁监察制度改革,并参与其中。他此前告诉《财经》记者,“可以预想的是,今后的国家机构体制会变成‘一府一委两院’(政府、监察委、法院、检察院)。”随着宪法修正案通过,这一预想成为现实。

新华社此前发文解读称,监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,其职能权限与司法机关、执法部门明显不同。

李建国亦明确表示,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。

在与刑事诉讼程序中审判、检察和执法部门的程序衔接上,对监察机关移送的案件,检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于不起诉的情形,监察机关收集、固定、审查、运用证据的要求不可放松。作为监督者,更需要被监督。作为将承担其对“行使公权力的公职人员监察全面覆盖”的国家监察机关,在反腐、惩腐过程中,如何防止“灯下黑”,解决自身腐败问题,受到广泛关注。

监察法草案中,涉及对监察委员会权力限制和监督的方式包括,各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人大代表和常委会成员在本级人大及其常委会举行会议时,依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。而如果监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,可依法提起国家赔偿。

“从各省实践的情况来看,大概要增加200%以上的工作对象。”杨晓渡说,从这个角度来讲,每个人的职责和担子都加重了。但是,监察委不是一个超级权力机构,监察委做的大量工作,大概是日常拉拉袖子、提个醒的工作,是监督的工作,是防止人犯错误,防止人由小错误变成大错误的工作。同时,监察委也会坚决惩处不收敛、不收手的腐败分子。

  责编 | 苏月 yuesu@caijing.com.cn

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